Lausuntopyynnön johdosta tapaturma-asioiden muutoksenhakulautakunta toteaa seuraavaa:
Yleistä
Työryhmän mietinnössä esitettyihin ehdotuksiin tapaturma-asioiden muutoksenhakulautakunta ottaa tässä lausunnossaan kantaa etupäässä toimeentuloturvan muutoksenhakuinstanssina. Muutoksenhakulautakunta on katsonut, miten ehdotetut lainmuutokset ja mitkä niistä, vaikuttavat valitusasioiden käsittelyyn tapaturma-asioiden muutoksenhakulautakunnan kannalta ja mitä asioita työryhmämietinnöstä on mahdollisesti jäänyt pois. Vakuutusoikeuden toiminnan kehittämisessä täytyy ottaa huomioon myös, mikä merkitys vakuutusoikeuden toiminnalla on laajemmaltikin muutoksenhaun toimivuuteen ja uskottavuuteen toimeentuloturva-asioissa.
Käsittelyn kiireellisyys
Työryhmän tehtäväksi annossa on muun muassa korostettu asioiden kiireellistä käsittelyä, koska vakuutusoikeuden käsittelemissä asioissa on kysymys henkilön perustoimeentulon kannalta keskeisistä etuuksista. Työryhmämietinnössä ei kuitenkaan esitetä konkreettista arviota siitä, miten ehdotetut muutokset nopeuttavat käsittelyä ja lyhentävät käsittelyaikaa ja mikä on tavoitteena oleva käsittelyaika, onko se esimerkiksi enimmillään kuusi kuukautta? Mietinnössä ei myöskään ole arviota esimerkiksi siitä, paljonko enemmän juttuja esitellään ja ratkaistaan uudistusten avulla (mikä on vaikutus pensumimääriin eri henkilöstöryhmien osalta) ja kuinka nopeutetun käsittelyn vapauttamat resurssit hyödynnetään.
Käsittelyaikaan vaikuttaa ensisijaisesti esittelykapasiteetti eli juttuja saadaan vakuutusoikeudessa ratkaistua vain niin paljon kuin niitä esitellään. Ellei ratkaistujen asioiden määrää vireille tuleviin nähden saada esitettyjen uudistusten avulla lisättyä, ei esimerkiksi ratkaisukokoonpanojen keventämisellä ole suurtakaan merkitystä käsittelyaikojen lyhentämisen kannalta.
Asioiden kiireellisen käsittelemisen osalta muutoksenhakulautakunta haluaa vielä korostaa, että vakuutusoikeuden tulisi antaa nopeasti ratkaisu silloin, kun:
- kysymyksessä on uusi laki, jonka soveltaminen on epäselvää tai
- alempi aste tarvitsee vakuutusoikeuden ratkaisun nopeasti joko oikeuskäytännön selkiinnyttämiseksi tai siksi, että muutoksenhakijalla on vireillä uusi valitus, jota muutoksenhakulautakunnassa ei voida ratkaista ennen kuin vakuutusoikeus on ratkaissut siellä vireillä olevan valituksen.
Tähän mennessä vakuutusoikeus ei ainakaan käsittelyaikojensa ja käytännön tapausten valossa ole kiinnittänyt asiaan tarpeellista huomiota, vaan muutoksenhakulautakunta on joissain periaatteellistakin merkitystä omaavissa tapauksissa joutunut odottamaan ylemmän asteen ratkaisua liian kauan. Tästä on ollut seurauksena se, että muutoksenhakulautakunta on vakuutusoikeuden tulevasta kannasta epätietoisena joutunut joko tekemään vakuutusoikeuden myöhempien päätösten valossa ”vääriä päätöksiä” tai odotuttamaan omien päätöstensä tekemistä.
Muutoksenhakulautakunnan mielestä eräissä jutuissa pitäisi olla nopeutettu käsittelyjärjestys läpi koko linjan vakuutuslaitoksesta vakuutusoikeuteen. Tällaisia asioita ovat esimerkiksi kuntoutusjutut ja täyskustannusvastuujärjestelmän mukaista korvausta koskevat, niin sanotut Täky-asiat sekä muut sellaiset asiat, joissa tilanne, jota valitus koskee, on jo ohi siinä vaiheessa kun vakuutusoikeus antaa päätöksensä.
Valituslupajärjestelmä
Valitustupajärjestelmää käsitellään mietinnön sivulla 69 ja todetaan, että sen käyttöönotto on vakuutusoikeudessa ongelmallista, koska se on toimeentuloturva-asioissa ainoa tuomioistuin. Kuitenkin tehokkain tapa käsittelyaikojen saamiseksi tyydyttävälle tasolle olisi jonkinlainen valituslupajärjestelmä. Valituslupajärjestelmän käyttöönottoa puoltaisi sekin, että osa vakuutusoikeuteen tulevista asioista ei sisällä varsinaista oikeudellista harkintaa, vaan perustuu esimerkiksi henkilön ansiotuloista tai terveydentilasta saatavaan selvitykseen. Lisäksi monet etuudet ovat ajoittuneet menneeseen aikaan, jota koskeva asia ratkaistaan vakuutusoikeudessa auttamatta liian myöhään, ”vasta, kun tilanne on jo ohitse”. Valituslupajärjestelmä antaisi vakuutusoikeudelle mahdollisuuden keskittyä enemmän periaatteellisluonteisiin ja muutenkin yleisempää merkitystä omaaviin tapauksiin. Nyt muutoksenhakulautakunta ja Vako käsittelevät samat asiat suunnilleen samalla tavalla (samanlainen asiantuntijajäsenkokoonpano) ja vähäisenkin taloudellisen intressin omaava asia saadaan yhä uudelleen vireille ja ratkaistua uudelleen samoissa valitusasteissa.
Lääkärijäsen ja asiantuntijalääkäri
Työryhmämietinnön sivulta 17 alkaen ja lakiehdotuksen perustelujen 2 ja 4 §:ssä käsitellään lääkärijäsentä ja asiantuntijalääkäriä. Perustellulta vaikuttaa työryhmän arvio siitä, että nykyinen lääkärijäsenjärjestelmä on parempi kuin kokonaan ulkopuolisista asiantuntijalääkäreistä koostuvaa järjestelmä. Avoimuus haku- ja nimittämismenettelyssä on tärkeää yhtenä luottamusvajetta ehkäisevänä tekijänä. Lakiehdotuksen 4 §:stä puuttuu säännös siitä, mikä on hakumenettely vakuutusoikeuden lääkärijäseneksi tai asiantuntijalääkäriksi. Sidonnaisuusselvityksen vaatiminen on hyvä asia, joskin se on mietinnössä hieman ylikorostetussa asemassa.
Tapaturmavalitusasioissa luottamusvajetta saattaa lisätä myös se, että hoitavat lääkärit eivät aina ymmärrä ratkaisujen perusteena olevaa lääkärijäsenten ja muissa asteissa toimivien asiantuntijalääkäreiden ”käyttämää kieltä”, toimeentuloturva-asioiden ratkaisu- ja oikeuskäytäntöä ja lainsäädäntöä. Erityisesti tapaturmavakuutusasioiden osalta voidaan todeta, että niissä lääkärijäsenellä on erilainen merkitys ja rooli sen mukaan mikä lääketieteellistä asiantuntemusta edellyttävä asia on valituksen kohteena. Esimerkiksi tapaturma- ja ammattitautivalituksissa ratkaistava lääketieteellinen ongelma on oikeutta korvaukseen koskevassa asiassa erilainen kuin asiassa, jossa on kysymys haittaluokan tai työkyvyn arvioinnista.
Vakuutusoikeuden lääkärijäsenet toimivat tuomarin vastuulla. Asiantuntijalääkäreiden käyttö ehdotetussa muodossa ja laajuudessa saattaa horjuttaa luottamusta vakuutusoikeuden itsenäiseen päätöksentekoon. Lakiehdotuksessa ei ole myöskään minkäänlaista säännöstä siitä, missä asioissa pyydetään lausunto asiantuntijalääkäriltä. Ehdotuksen perusteluissa oleva luettelo siitä, koska pyydetään lausunto asiantuntijalääkäriltä, ei ehkä ole loppuun asti harkittu. Muutoksenhakulautakunta ei pidäkään asiantuntijalääkärin käyttöä esitetyssä muodossa tarpeellisena.
Esittelijän kelpoisuus toimia lakimiesjäsenenä
Asiaa on käsitelty työryhmämietinnön sivulla 76 ja lakiehdotuksen perustelujen 2 §:ssä.
Esittelijän toimiminen jäsenenä on muutoksenhakulautakunnan mielestä hyvä asia jo kustannustehokkuudenkin kannalta. Tähän asiaan liittyen voidaan kuitenkin todeta, että mietinnössä ei ole lainkaan käsitelty sitä, mikä merkitys vakuutusoikeuden käsittelykapasiteetin ja kustannustehokkuuden kannalta olisi tuomareiden käyttämisellä esittelytehtävissä. Tätähän on kokeiltu esimerkiksi joissain hallinto-oikeuksissa.
Työoloja tai yritystoimintaa tuntevat jäsenet
Työoloja tai yritystoimintaa tuntevien jäsenten asiantuntemusta tarvitaan lainopillisissa valituksissa, kun on arvioitavana, onko kysymyksessä työsuhde tai kun asiassa vaaditaan muuta työoikeudellista asiantuntemusta tai maatalousyrittäjän työolosuhteiden tuntemusta. Myös oikeutta korvaukseen koskevissa asioissa, vuosityöansioissa sekä työkyvynarviointia ja kuntoutusta koskevissa valituksissa heitä muutoksenhakulautakunnan käsityksen mukaan tarvitaan, toisin kuin mietinnössä sivulla 34 on katsottu. Nämä jäsenet tuovat vakuutusoikeudessa käsiteltäviin asioihin ulkopuolista näkemystä ja saattavat siten lisätä muutoksenhakijoiden ja muidenkin tahojen luottamusta asioiden käsittelyyn vakuutusoikeudessa. Tässä suhteessa vertailukohteeksi voisi ottaa lautamiesjärjestelmän. Myös työoloja tai yritystoimintaa tuntevien jäsenten kohdalla sidonnaisuusselvityksen vaatiminen on hyvä asia.
Ratkaisu ilman istuntoa ja suppeampi ratkaisukokoonpano
Mietinnön sivuilla 73 ja74 sekä lakiehdotuksen 10, 10 a ja 10 b §:ssä käsitellään yllä mainittuja asioita. Tämä kohta saattaa toisaalta herättää kysymyksen eriarvoisuudesta, jos jotkut muutoksenhakijat katsovat saavansa vähemmän perusteellisen käsittelyn kuin toiset.
Toisaalta kysymyksessä on hyvä uudistus, jos se nopeuttaa asioiden käsittelyä. Käsittely saattaa nopeutua, varsinkin, jos kolmijäseniset, yhden tuomarin tai yhden tuomarin ja lääkärijäsenen tarkastamat asiat tulevat istuttaviksi välittömästi (odottamatta esimerkiksi tietyn juttumäärän valmistumista istuntoon). Asian ripeän käsittelyn kannalta ei siis välttämättä ole merkitystä sillä, mikä on ratkaisukokoonpano, yksi, kolme vai viisi jäsentä, jos kiireellinen asia (esimerkiksi Täky-asia) joutuu odottamaan käsittelyvuoroaan liian kauan, ennen kuin huomataan, että asia olisikin tullut käsitellä kiireellisenä.
Edellytyksenä käsittelyajan lyhentymiselle tässä kohdin on myös se, että työmäärä vapautuu vastaavasti muuhun lainkäyttöasioiden ratkaisutoimintaan. Ehdotettu lain voimaantuloajankohta saattaa tältä osin olla ongelmallinen: uudet asiat käsitellään heti nopeutetulla menettelyllä kun taas aikaisemmin vireille tulleet joutuvat edelleen odottamaan vuoroaan (vuoden tai mahdollisesti kauemminkin). Tässä yhteydessä on myös syytä todeta, että asioiden nopean etenemisen ja työn tehostamisen nimissä on aihetta muutenkin miettiä sitä, montako juristia ylipäänsä tarvitaan tarkastamaan samaa asiaa esim. 5-jäsenisissä jutuissa.
Notaarien käyttäminen esittelijöinä
Mietinnön sivuilla 74 ja 75 pohditaan notaarien käyttämistä esittelijöinä. Ajatus on hyvä ja lisää vakuutusoikeuden esittelykapasiteettia. Toteamukseen, että lääketieteelliset asiat ovat siten vaativampia, että notaarit eivät sovellu niihin esittelijäksi voisi todeta, että kaikki mikä lisää esittelykapasiteettia, ilman että esittelijöitä lisätään, on eduksi ratkaistujen juttujen määrän ja käsittelyajan kannalta.
Lisäselvityksen vastaanottamisen rajoittaminen
Mietinnön sivuilla 77 ja 78 sekä lakiehdotuksen perustelujen 16 §:ssä käsitellään
lisäselvityksen vastaanottamisen rajoittamista tiettyyn ajankohtaan. Jatkuva uusien selvitysten toimittamiskierre pahimmillaan pidentää käsittelyaikoja ja aiheuttaa lisätyötä eri asteissa asiaa käsitteleville. Lainsäädännöllisistä syistä lisäselvitysten vastaanottamista ei kuitenkaan voida kovinkaan paljon rajoittaa. Ehdotus istuntopäivänä tai sen jälkeen toimitetun selvityksen huomioon ottamatta jättämisestä on perusteltavissa.
Muuta
Mietinnön sivulla 49 on virhe tapaturma-asioiden muutoksenhakulautakunnan lääketieteelliseen selvitykseen perustuvien asioiden määrässä. Oikea luku on noin 90 %
Muutoksenhakulautakunta katsoo myös, että vakuutusoikeuden ja muutoksenhakulautakunnan välistä sähköistä asiointijärjestelmää tulee kehittää.
Puheenjohtaja Hannu Hakkola
Esittelijä Reijo Viljasalo